“根据国务院和刚刚结束的中央农村工作会议的要求,今年起实行的棉花、大豆目标价格直补试点明年范围不扩大,仍然还在今年的范围内试点,明年的工作重点是把试点组织好,总结好经验,为将来扩大试点打好坚实的基础。”12月28日,在清华大学举办的清华2015三农论坛上, 全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事、原国家发改委副主任杜鹰表示。

  与会专家认为,中国实行了多年的最低收购价和临时收储政策,虽然对保障农业生产作出了贡献,但是也造成了国内外价格价差,引起进口不断增长。2014年开始实施的目标价格试点政策,旨在推动完善市场价格机制。不过,中国科学院农业政策研究中心主任、清华大学中国农村研究院学术委员会委员黄季焜调查认为,目标价格政策执行中仍有一些操作问题尚待解决。

  旧有补贴推高粮价,农业面临天花板

  中国的粮食流通改革始于2004年。

  “2004 年国务院17号文要求粮食收购市场放开,我们取消了保护价收购,实行最低收购价和临时收储政策;取消农业4税而给4补贴;以关税配额形式形成新的进出口调节制度,同时我们的储备体系发生了很大的变化。”原国家发改委副主任杜鹰介绍。

  这些政策是有效的,但“操作中存在偏差,随着国内外农业环境的变化,导致越到后来越出现新矛盾和挑战,”杜鹰称,其中最显著的就是政策性收储价格刚性上升,导致国内外差价扩大,进口上升。

  最开始实施最低收购价和临时收储政策的那几年,价格基本稳定。转变发生在2008年。

  2008年后,小麦、稻谷的最低收购价和玉米、大豆等临时收储价格年年提高,从2008年到2013年,小麦最低收购价上涨59%,稻谷上涨97%。

  与此同时,农产品(000061,股吧)进口量节节攀升。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、清华大学兼职教授陈锡文介绍,2013年粮食、包括大豆净进口8402万吨。2014年1-11月已经进口8860万吨,估计全年会首次突破9000万吨,扣除大豆将近7000万,谷物、谷物粉进口大约2000万吨,2013年进口食用植物油922万吨,相当于国产的90%,棉花420万吨,相当于国产的三分之二,食糖450万吨,相当于国产三分之一,乳制品将近200万吨,牛羊肉58万吨,猪肉55万吨。

  “这是因为随着工业化的推进,资源要素(比如石油)价格提高,农产品生产成本提高加快,导致市场价追逐上升,国内外价差扩大。”杜鹰介绍,这使得现行的调控体系陷入两难—成本上升后提高价格,价格越接近天花板,进口量越上升,如果不提高价格,成本上升后生产积极性受伤,农业将衰退。

  事实上,棉花和食糖已经陷入两难困境。杜鹰介绍,2011年开始,棉花和食糖的国内价格已经高过进口完税后价格。而中储棉还在大量收储,否则农民利益受损,高进低出的记过就是财政必须提供巨额补贴,2012,成本上升了23%,临时收储价格只提高了3%。2013年,成本上升,收储价格没有提高,食糖收储价格甚至下调了。

  杜鹰称,由于执行的收储价格高于市场价,只能中储粮、中储棉等国企之类来收储,或者委托收购,而其他市场主体,如加工物流企业没有入市积极性。这导致相当长一个时期内,农产品流通中中储粮和中储棉包打天下,农产品的市场机制价格调节供求的机制作用被泯灭。

  “随着收储量扩大,补贴压力越来越大,绝大部分都被政策性收储了,收进来就要补贴,补贴都在流通环节,效率低,潜在亏损风险大。此外,收上来的粮食棉花等堆在6个主产省,以中央库存为主,调粮移库,主销省都不着急,导致全部压力都在中央,粮食安全压力太大。”杜鹰称。

  补贴接近天花板

  在农业增产的同时,农业补贴数额也在迅速增长。2013年,中央财政农业四补贴支出1700亿。“四项补贴都影响生产成本和价格。”陈锡文称。

  在WTO规则下,这种补贴叫做“黄箱补贴”—补贴影响成本,从而扭曲价格。如果补贴不进入成本、不对价格造成影响,叫做绿箱补贴;在特定的时期,由于让土地休耕而给予补贴,叫做蓝箱补贴。

  “黄箱补贴有严格规定,发达国家对农产品的补贴不能超过5%,发展中国家不能超过10%。中国加入WTO,经过艰难的谈判,我们可以补贴8.5%。”陈锡文介绍,2013年农业生产总值55000亿,占60万亿GDP中的9.1%,但是WTO口径中的农业不包括林业和渔业,因此农业总产值是5万亿左右,可以补到4000亿左右。

  “但是,WTO的规定非常苛刻,只能是特定品种自身生产成本的8.5%,2013年粮食产值大约是16000亿-17000亿,那么补贴只能是1400亿-1500亿。我们的1700亿中包括对棉花、大豆、糖料的补贴。基本上,对于谷物的补贴已经到了承诺的底线了。”陈锡文介绍。

  黄线就在眼前,改革势在必行。

  促进市场调整产业链

  2014年中央一号文件提出完善价格机制,建立目标价格制度,首先在新疆对棉花、东北和内蒙古对大豆进行试点。

  “目标价格是与特定农产品的市场价格相挂钩的补贴方式。确定一个目标价格,在价格波动的时候,对价差进行补贴,以此来补偿农户收益,促进农业平稳发展。

  政府要根据特定农产品的生产成本、重要性、比价关系来测定收益,原则是补偿生产成本和促进收益。”杜鹰介绍,目标价格在每年播种前公布,本质是价格支持政策,特点是不扰动市场和直接补贴农户,很多国家都使用这种政策。

  2014年4月和5月,国家发改委先后公布了新疆棉花和东北大豆的目标价格,棉花为19800元每吨,比2013年临时收储价格20400元每吨低600元,大豆为4800元每吨,比2013年临时收储价格4600元/吨高出200元。

  “今年棉花市场价格预计为13500元/吨,新疆主产区按目标价格和实际价格的差异进行补贴,也就是每吨补贴6300元,内地每吨补贴2000元。按照中等地一亩地产皮棉100公斤来计算,内地农户一亩地可以得到200元的补贴,一亩地亏损600元,那么明年自然会有农户选择不种植棉花,这样棉花价格会慢慢恢复。”陈锡文介绍。

  杜鹰称,之所以这么做,是因为政府希望棉花种植从黄淮海产区向新疆集中。“在目前农产品国际市场价格情况下,内地不适合生产棉花。”陈锡文表示。

  而大豆目标价格高于去年临时收储价格,是因为“不能让国内大豆种植面积再减少了。除了中国大豆,其他国家的大豆都是脂肪含量高蛋白质含量低,只有中国的大豆蛋白质含量是比较高的,豆浆、豆腐必须用国产,日本韩国食用的酱汤也是用中国产大豆制作的,要满足需求的话,要保证1300万到1400万吨的产量。”陈锡文解释。

  黄季焜认为,虽然目标价格实施以来,棉花的内外差价从2011-2013年的超过50%,下降到2014年底的27%,减少了对价格的直接干预,也缓解国内的库存压力,但这项改革的可操作性存有问题。据他测算,新疆的棉花目标价格补贴,今年就达250余亿元。同时,补贴的60%根据面积、40%根据交售量发放,核查棉花面积花费巨大的人工成本,开具发票则存在腐败风险。

  杜鹰称,操作中确实存在一些问题,比如棉花面积的核实困难,棉花交售的量核实也困难。“新疆开荒太 杜鹰称,操作中确实存在一些问题,比如棉花面积的核实困难,棉花交售的量核实也困难。“新疆开荒太多,非法开荒不能认定,要界定非法合法比较困难。”而补贴60%根据面积、40%根据交售量,是“搞得复杂化了”,不过核查面积可算是一次性成本。 “操作的问题不难解决。”

  在杜鹰看来,目标价格政策目前进展总的比较顺利,市场定价机制已经开始发挥作用,不像以往由中储粮、中储棉及其委托机构单打,而是实现了多渠道收购,“新疆定了800多个扎花厂,经过资格认定都可以收购,国内外差价明显缩小。2013年,国内外棉花每吨差价是 4670元,最近2000元;我们的库存压力有所改善,1000多万吨棉花堆在库里,如果不搞目标价格,库存就还会增加,钱都砸那里了,今年不会再增加;棉纺企业的效益得到改善,尽管棉纱价格下行,但棉花价格更低,因此企业得益。”

  杜鹰估计,今年棉农收益可能会比去年要少,“这是为过去提价太快必须要付出的代价,也是改革的阵痛,但是整个产业链活起来了。过去棉花企业没法活,将来我看有些棉农就得转行去纺纱了,不用再种棉花,总的来看,效果还是不错的。”

  黄季焜认为,中国农业的未来不在于“增加补贴”,而在于明晰土地产权、转变农业生产经营方式、改革科研体制、促进农业进步、完善市场、改善国际环境以及增加基础设施投资。不过,更多的决策部门人士强调,补贴对中国农民和农业仍然有重要意义,需要改变的是补贴方式,即应该符合WTO规则的下绿箱补贴模式。

  杜鹰认为,今后不应过于强调通过政策性补贴来保证农民收入问题,“保不了,还影响市场机制发挥作用”。此外,还应该适当提高对价格波动的容忍度,“过去我们对价格波动过于敏感。应该订立一个区间,区间内就应当容忍。”