根据中央2014年1号文件精神,我国探索推进农产品价格形成机制改革,国家财政部、发改委于2014年在新疆开展棉花目标价格改革试点工作。两部委于2014年10月3日下文提出,中央财政适当补贴新疆以外的其他棉花主产区,对安徽、山东等9个省份每吨棉花补助2000元。安徽省财政厅、发改委、农委、统计局于2014年12月15日下发了棉花补贴工作实施方案,省财政根据《安徽省2014年统计年鉴》中各县(市、区)棉花产量确定各地补贴资金规模,切块下达补贴资金。安徽省物价局价格成本调查监审局结合研究完善农产品价格形成机制和农业补贴办法,通过走访农调户,就开展棉花目标价格补贴政策落实情况进行了深入调研。情况如下:

  一、 调研中各地反映该政策执行中存在的主要问题

  1、本次棉花补贴政策公布的迟,政策导向效应未达预期。实施细则明确按照2014年棉花实际种植发放补贴,实际执行过程中,无论是种植、收购和销售都已基本结束,种植面积难以统计,易引发干群矛盾。新棉种植前,既没有公布补贴标准也没有把补贴资金发到位,加之各地2014年棉花收购价格普遍下降,我们所调查的地方棉花实际种植面积均成下降趋势。

  2、以往年产量计算补贴也会导致各县之间亩均补贴标准的不平衡。省级财政是按统计年鉴产量切块下达补贴资金,调研中发现县与县之间连续两年的实际种植面积变法幅度不等,导致地区与地区之间的补贴标准不平衡,甚至出现较大差别,易引发地区之间的矛盾。

  3、基层工作量大,行政成本高。安徽省棉花种植大部分是散户小片种植,要逐户测量、确认、公示和上报,工作量很大,况且为棉花优质种子和棉花保险补贴发放工作,镇村已经进行了两轮的调查、确认和公示环节,基层干部的精力和行政成本投入过大。

  二、对棉花目标价格补贴政策的几点思考

  1、加大宣传力度,建立长效的补贴机制。要让全省棉民知道,什么是农产品目标价格,实行目标价格是大势所趋,而目标价格补贴也是一项长期稳定的政策。而在实行目标价格时,年初就要在公布补贴政策、目标价格水平以及补贴到位的具体时间。目的就是要让老百姓知道今年能不能种棉花,种棉花赚不赚钱,以稳定农民的种棉预期。

  2、强化政策顶层设计,做到几个明确。一是补贴发放对象明确。即应该发给棉花的实际种植者,无论是承包地还是转包地,都要根据合同发给棉花实际种植者。二是补贴发放依据明确。在调研中我们发现,按产量发放补贴理论上科学合理,但可操作性不强,因为收购主体的多元化,棉农又是分散经营,很难确定每户的具体销售数量。而按种植面积发放,则具有一定的可操作性。我们所调查的地方,镇村干部和农调户普遍支持按面积发放补贴。三是补贴发放程序明确。每年在棉花生长前期进行面积统计,以各县(市、区)为单位,在规定时间内汇总上报棉花种植面积到省相关单位,以便省级部门根据国家下拨的资金计算全省统一的亩均补贴标准。并在来年新棉种植前,按照规定的时间打入棉农的个人账户。形成常态化,即使某年度棉花市场价格高于目标价格,不发放补贴,也应进行全省棉花种植面积统计汇总。

  3、确定种植面积做到三个结合,降低行政成本。棉花目标价格补贴面积要与优质棉种播种面积、棉花保险参保面积确定工作相结合。

  目前,安徽省优质棉种补贴是每亩15元,由财政支付。而棉花保险是每亩20.4元,财政负担16.32元,棉农自付4.08元。基层普遍反映,棉花保险参保率已基本全覆盖,但由于现在农村人口流动频率高,为收取棉农几元保险费行政成本很高,建议在省级财政条件允许的情况下,把棉农支付部分改为财政负担;或者在不增加省级财政负担的情况下,调整优质棉种补贴标准,减少基层干部收取保险费的行政成本。各级农业部门要做好服务工作,指导棉农科学种棉,努力做到优质棉种、棉花保险和棉花目标价格补贴的全覆盖。每年棉花生长前期,由保险机构对当年棉花实际种植面积进行逐户核定,镇村两级干部和村民小组代表监督,结果张榜公示,无异议后,由保险公司与实际种植者签订保险合同。该种植者是保险的参保人也是理赔获得者,同时也是棉花目标价格补贴的直接受益人。有优质棉种购买凭证的,再确定优质棉种的补贴面积。由此,优质棉种补贴面积、保险面积和棉花目标价格补贴面积审核工作由原来的三次改为一次,由政府主导改为企业主导,政府和群众监督,大大减轻了镇村两级的行政成本和人力付出,也减少了许多基层的矛盾,同时确保了有关数据的科学性和准确性。

  4、强化政策执行的事中和事后监督。建立系统的监督机制和责任追究办法,对棉农申报失信、统计数据失真、部门工作失职进行追究,各类信息纳入各级政府的信用系统平台。尤其是政策性保险公司,要转变观念,提高为棉农服务的意识,要将保险的理赔程序、理赔标准、监督投诉告知农民。

  通过农产品目标价格改革政策的不断推进,能够切实做到:让实际种棉者得到及时足额补贴;补贴的发放行政成本得到进一步降低,县级以下基层组织能够把精力放在目标价格政策和保险政策的宣传上,放在各个环节的执行监督上;政府只需适时出台各项政策,提高棉农抵御自然风险和市场风险的能力,而把种不种、种什么、种多少的权力真正交给农民,由他们自主决定。

    (作者系安徽省物价局价格成本调查监审局孙彬 孟祥斌 刘威锋)